国务院新修订的《中华人民共和国发票管理办法》将于今年2月1日开始实施

　　遏制发票犯罪呼唤“组合拳”(关注)

　　《中华人民共和国发票管理办法》将发票管理的规范性文件，由财政部令上升为国务院令，实现了由“部门规章”向“行政法规”的升格，使发票管理办法在我国立法体系中的地位得到了提升。

　　1. 发票犯罪“乱象丛生”

　　　●制作、兜售、使用假发票愈演愈烈，不开或不主动开具发票已成常态；串用发票，代开发票，虚开发票层出不穷

　　镜头一：车站及地铁出口，“发票要吗？”叫卖声此起彼伏。

　　镜头二：手机短信：“我公司可开工程、材料、装饰、咨询、设计、会议餐饮及电讯类各种费用，保真。”

　　镜头三：某餐厅，顾客：“开张发票”。服务员：“对不起，今天机器坏了。如果不要发票，我们可以送您一听饮料。”

　　镜头四：大型商场收银台，顾客付款后：“怎么只有小票，没有发票啊？”收银员：“对不起，开发票请到商场顶楼总服务台。”

　　镜头五：2010年6月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作审计报告时指出，一些中央部门及所属单位接受和使用虚假发票列支问题比较普遍。抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。

　　镜头六：2010年11月，公安部宣布，2010年1月至10月，全国公安机关共破获发票犯罪案件7361起，抓获犯罪嫌疑人9319名，捣毁各类窝点3291个，缴获假发票6.6亿份。

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　　发票犯罪是我国危害税收征管犯罪的重要内容和主要形式，近年来，发票领域可谓“乱象丛生”：制作、兜售、使用假发票愈演愈烈，不开或不主动开具发票已成常态；串用发票，代开发票，虚开发票层出不穷。国家税务总局相关负责人表示，发票犯罪不仅侵蚀国家税基，诱发逃税、骗税等各类涉税违法犯罪行为的发生，严重扰乱税收管理秩序和财经秩序，威胁国家经济和税收安全，而且也为贪污贿赂、洗钱诈骗、侵吞国家资财等其他经济犯罪提供了条件。同时，制售假发票案件往往与制售假文凭、假证照等其他制假、售假案件交织在一起，与地下经济及其他非法活动密切相关，成为导致社会治安环境恶化、影响社会稳定的重要因素，严重败坏了社会诚信，扰乱了经济社会秩序。

　　2010年12月8日，国务院第136次常务会议通过《国务院关于修订〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》，新修订的《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称新《办法》)将于今年2月1日开始实施。

　　在广泛征求社会意见的基础上，新《办法》简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票；在防止假发票的制作、扩散和使用方面增加了许多规定；对虚开发票的违法行为作了进一步细化，增强了可操作性；为进一步加大对发票违法行为的惩处力度，提高了对发票违法行为的罚款数额、对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，同时规定进一步发挥社会监督作用，加强监管力度。

　　“新《办法》将发票管理的规范性文件，由财政部令上升为国务院令，实现了由‘部门规章’向‘行政法规’的升格，使得《发票管理办法》在我国立法体系中的地位得到了提升”。北京大成律师事务所合伙人杜永浩律师表示，“及时修订并发布新《办法》，通过法律的指引和规范打击发票犯罪，具有十分重要的意义。”

　　“新《办法》的实施，无疑将对当前我国发票领域的乱象起到一定的规范作用，并有助于更有力更有效地打击发票违法行为。”北京师范大学刑事法律科学研究院中国刑法研究所副所长左坚卫在接受记者采访时说。

　　2. 发票犯罪为何屡禁不止

　　●成本低、利润高，为谋取巨额利润成为发票违法犯罪活动的根本诱因

　　任何违法犯罪都有一定的动机，而经济类犯罪的利益动机最为凸显。以制售假发票类犯罪为例，据介绍，一般而言，印刷厂印制一本假发票的成本是1元左右，流到市场上的卖价是200元左右。非法代开发票则是根据买方开具金额收取一定比例的手续费，其利润更是一本万利。成本低、利润高，为谋取巨额利润成为发票违法犯罪活动的根本诱因，并且进一步导致犯罪分子制售假发票逐步走向产业化。

　　2010年7月19日，江苏省苏州市平江区法院对程志军涉嫌出售非法制造发票一案进行了公开审理，在还原整张制售假发票的关系网时人们惊奇地发现，犯罪源头只是一个隐藏在农宅里的小作坊，以夫妻式、家族式的贩售方式开始，发展到近30人的犯罪集团。据粗略估算，此案的破获避免了国家巨额税收的损失，这些假发票可开具营业税、个人所得税和企业所得税税款达126亿元，其成本之低、利润之大，令人咋舌。

　　除了利益动机，需求巨大的买方市场为发票犯罪的滋生和蔓延提供了肥沃土壤，成为导致发票犯罪屡禁不止的重要原因之一。据长期从事打击发票犯罪的办案民警介绍，假发票多用于报销、做账，需求巨大，只要有需要发票的地方就可能有假发票存在。餐饮娱乐等行业，尤其是街头的小饭店、百货店、洗浴中心，购买假发票的目的是为了逃税；还有人直接利用假发票虚列支出，贪污公款。巨大的买方市场为制售假发票的违法者提供了生存空间，而这样庞大的市场需求更是凸显了现行发票管理体制方面的漏洞。

　　据介绍，当前普通发票由于使用范围广、市场需求大、防伪技术简单，而相关管理体制方面又存在一定的缺陷和漏洞，使不法分子有可乘之机：由于审查存在漏洞，假发票能够入账并进入报销程序；由于税收管理体制留有真空，大量餐饮娱乐行业能够使用假发票逃税；由于商家纳税意识淡薄，许多顾客会在饮料等小礼品的“诱惑”下放弃索要发票；由于贪污腐败缺乏制度制约，大量单位或个人利用虚假发票虚列支出或冲抵工资；由于法律惩戒力度不够，发票犯罪屡禁不止。

　　3. “卖方市场”和“买方市场”须同时打击

　　●税务机关的监管和查处应该是主要手段和基础，公安机关的打击应该是辅助手段

　　在新《办法》出台前，很多专家表示法律惩戒力度不够是导致发票违法犯罪分子肆无忌惮、发票违法犯罪活动屡禁不止的关键因素之一。即将施行的新《办法》在修订过程中曾广泛征求社会意见，修改内容积极回应了社会关切。但是有专家表示，“徒法不足以自行”，打击发票犯罪，我们要做的还有很多。

　　“新《办法》的出台是遏制发票违法犯罪的重要一步。但有法可依的问题解决后，有法必依、执法必严、违法必究的任务更为关键，也更为艰巨。” 左坚卫教授认为，如果制定出来的法律不能得到严格的贯彻执行，不但惩治发票违法犯罪的效果会被削弱，而且会动摇公众对政府的信心，比无法可依的负面效应还要严重。“虽然彻底杜绝发票犯罪尚不大可能，但只要有关部门严格执法、公正司法，相信在新《办法》施行后，发票违法犯罪活动一定能够得到明显遏制。”左坚卫说。

　　“我国当前发票管理体制下，税务机关的监管和查处应该是主要手段和基础，公安机关的打击应该是辅助手段。控制和根治虚假发票违法犯罪行为，关键还在于税务机关的有效监管和打击。具体而言，一是增强监管的有效性；二是加大打击的力度。”杜永浩认为。

　　假发票屡禁不绝的另一主要原因是买方市场的存在。有业内人士建议，遏制发票犯罪不仅要加大对制假售假团伙的打击力度，更要加大对买方市场的整治力度，切断虚假发票源头与下游需求方之间的关系；加强对企事业单位、国家机关规范使用发票的管理；税务机关在加强对企、事业单位的财务账簿制度监管的同时，要主动争取审计、纪检监察部门的配合，加大对国家机关使用发票的监管；深挖购买、使用假发票背后的偷税和侵占国家财产的违法犯罪，追究相关当事人法律责任，真正铲除假发票生存的土壤；推动社会管理创新，通过强化政府各职能部门间的协同配合，发挥相关职能部门的作用，群策群力，建立“打、防、控”一体化机制，彻底预防与控制这类犯罪。

　　还有专家表示，大量滥用发票行为的一个重要原因是个人所得税制度不完善。目前的个税管理导致工薪阶层成为纳税主力，这是很多企业使用发票报销发工资的原因。专家建议，在强化税收监管的同时，应该尽快启动个人所得税体制改革，让工薪阶层纳税额能够合理减少，通过疏堵结合的方式实现发票管理体制的优化提升。

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