金融综合化经营的现状与趋势

　　适应国际竞争的需要，上世纪90年代以来，以美、日、欧为代表的发达国家相继出台法律允许商业银行突破分业经营界限，参与证券、信托、保险等业务。而上世纪90年代末，随着中国经济、金融对外开放程度加深，中国金融业面临的竞争与创新压力也不断增加，综合化经营的要求和动力日益增强。2006年，我国明确提出“稳步推进金融业综合经营试点”，金融业开始从“分业”向“综合经营”渐变：银行、保险等多种类型金融机构不约而同地把“金融控股公司”作为自己的发展取向，经过多年的探索实践，逐渐发展出多种较为成熟的金融控股公司形态。

　　金融综合化经营已是全球发展的大势所趋，我国也在金融综合化经营方面进行了许多创新和有益的实践探索。目前，在我国有以下几种形式的金融综合化经营实践：第一种是商业银行在综合金融领域的探索，如工商银行，通过控股工银金融租赁、工银瑞信基金、工银国际、工银东亚等子公司实现了对租赁、基金、证券、投资等多领域的布局；建设银行、交通银行、招商银行、民生银行、北京银行等各类银行也均在综合金融领域进行了积极的探索和实践。第二种是保险企业在综合金融领域的探索，其中以中国平安和中国人寿两大巨头为首， 中国平安具有保险、银行和投资三大业务板块，12家子公司，囊括了财险、寿险、产险、银行、信托、证券投资和资产管理等众多业务品种。第三种是以央企为代表的各类实体经济企业在综合金融领域的探索和实践，如中信集团、光大集团、华润集团、中国石油、宝钢集团等，中信集团的非金融业务涉及房地产与基础设施、工程承包、资源能源、制造业、信息产业等领域。

     发展稳定金融业务涉及银行、证券、信托、保险、基金、资产管理等，门类齐全。第四种是以中国华融为代表的四大金融资产管理公司在商业化转型创新发展过程中业已形成的综合金融经营模式和市场化、多元化、综合化、国际化的转型发展大趋势，如中国华融已经圆满完成了股份制改革，旗下已经拥有了华融湘江银行、华融证券、华融金融租赁、华融国际信托、华融期货、华融渝富股权投资基金等多元化、综合化金融服务实体，具有了明显的综合金融控股特色。第五种是地方政府重视金融发展，整合地方金融资源，对控股的地方城市商业银行、信托公司、证券公司进行重组组建金融控股公司，如上海国际集团等。这些机构在市场化、多元化的综合金融经营方面的探索和实践取得了良好的效果，形成了金融业的发展大趋势。

　　然而，由于缺少相应的法律规范、市场主体地位不明确、业务创新缺乏正确引导、交叉监管、重复监管与“监管真空”并存等现实问题，在一定程度上制约了我国金融控股公司的健康发展，还可能由于缺乏系统性行业指导、内部风险传递和利益冲突等问题，引发较大的金融风险。因此，我们必须在分业监管的基础上，尝试创新更高层次的综合化金融监管制度、机制安排及监管方法，加强风险防火墙建设，有效推动我国金融业综合经营的发展，防范其带来的潜在风险。尤其是当前中央大力倡导法治化、依法治国的大背景下，更应该不断深化金融体制改革，加大金融法制建设，尽快研究制订出台《金融控股公司法》，规范综合金融行为，防范金融风险，维护金融稳定，促进金融发展。

　　二、 建议及理由

　　（一） 建议

　　基于上述认识，建议尽快研究制订出台金融控股公司法律制度。由国务院法制办协调，人民银行、银监会、证监会和保监会等监管机构在全面整理现有涉及分业经营、分业监管的相关立法的基础上，联合起草《金融控股公司法》草案，报全国人大常委会审议通过，成为法律性规范，作为《公司法》的特别法，协调好与《公司法》《商业银行法》《保险法》《证券法》等法律之间的关系。《金融控股公司法》草案的起草可借鉴国外的相关立法经验。

　　（二）理由

　　1、综合化经营是我国金融机构立足本国金融市场，进一步参与国际竞争的客观需要

　　金融控股公司可整合资源、客户、信息技术和服务渠道，发挥协同优势，以“组合拳”方式为客户提供个性化的综合金融服务，有效降低交易成本。同时，多元化的金融服务能在集团内部有效分散经营风险，通过获取较之单一性金融机构更为稳定的流动性，从而减小经济周期对集团利润的影响。不管从深入参与全球化竞争来看，还是更好适应国内需求与市场竞争来看，综合经营都是必然选择。

　　2、制定特别法是金融控股公司拥有明确法律地位，完善司法环境的必然要求，也是金融法制化建设的必然结果

　　以金融控股公司的模式进行金融法制基本改革，提升经营效率及国际竞争力，已成为金融机构业务多元化及全球化潮流下的必然要求，而《金融控股公司法》也成为金融现代化发展必须的法制架构。虽然我国现实已存在金融控股公司，但迄今开展业务主要受《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律法规及部门规章组成的金融法律规范监管，缺乏综合金融经营大的法律规范，缺乏明确其市场地位、赋予其合法行使权利和履行义务的特别法律规范，为弥补法律缺位，使金融控股公司综合化经营有法可依，现在制订特别法条件成熟，恰逢其时，非常必要。

　　3、指导金融控股公司综合化经营、开展业务创新，提升金融业整体水平是特别法的重要使命

　　我国现有的金融控股公司因缺少法律层面的清晰定位，在开展创新业务、完善多元化经营的路子上只能“摸着石头过河”，不利于防控经营风险。制定特别法有助于监管部门明确要求，指导金融控股公司综合化经营、理解政策、依法合规开展各项创新业务，提升综合竞争力，助推我国经济健康平稳发展，更有利于引导和规范综合金融经营依法合规发展。

　　4、完善金融控股公司监督制度，加强综合经营业务防火墙建设，防范集团性潜在风险是制订特别法的重要意义

　　现阶段分业经营状况下，银监会、证监会和保监会各司其职，分别对不同金融行业实施分业监管，设立“法人防火墙”，以隔离行业间的风险传递、降低经营风险，这有其历史的合理必然。但是金融控股公司“集团混业、经营分业”的特点却对我国金融业目前监管框架提出了新的要求和挑战，特别是针对前述现阶段监管制度不完善情况，应在分业监管基础上制定特别法，尝试建立更有效的综合化金融监管制度、机制安排及监管方法，有效防范综合经营带来的潜在风险。

　　因此，当前综合金融经营发展大趋势的情况下，迫切需要尽快研究制订出台《金融控股公司法》。

　　附：《金融控股公司法》（建议草案）

　　金融控股公司法（建议草案）

　　第一章 总 则

　　第一条　为了规范金融控股公司的组织和行为，防范金融风险，提升金融行业服务水平，促进社会主义市场经济和谐稳定发展，制定本法。 第二条　本法所称“金融控股公司”是指依照本法在中国境内设立的，通过直接或者间接方式对两个或者两个以上不同行业的金融机构(以下简称“附属金融机构”)拥有控制权的股份有限公司。

　　第二章　金融控股公司的设立和业务范围

　　第三条 设立金融控股公司，应当具备下列条件：

　　（一）有符合本法和《中华人民共和国公司法》规定的章程；

　　（二）有符合本法规定的注册资本最低限额；

　　（三）有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、监事、高级管理人员；

　　（四）有健全的组织机构和内部控制制度体系；

　　（五）具备全面而有操作性的风险控制机制。

　　（六）有符合要求的营业场所及与业务有关的其他设施。

　　（七）附属金融机构应具备相应行业的准入条件

　　第四条　设立金融控股公司的注册资本最低限额为30亿元人民币，且集团中金融实体注册资本总额不低于集团注册资本总额的50%。注册资本应当是实缴资本。

　　第五条　设立金融控股公司，应向主管机关提出申请，载明如下事项：

　　（一）公司名称；

　　（二）公司章程；

　　（三）资本总额；

　　（四）公司及其附属金融机构所在地；

　　（五）附属金融机构的业务范围、名称及集团持股比例；

　　（六）基本业务范围及投资计划；

　　（七）董事、监事、高级管理人员任职资格证明文件；

　　（八）发起设立机构或发起人的资格证明文件；

　　（九）其他经主管机关要求提交的文件。

　　第六条 金融控股公司应在其名称中标明“金融控股公司”的字样。非金融控股公司，不得使用“金融控股公司”的名称。

　　　第七条 金融控股公司的业务范围主要包括：（一）投资境内金融机构和境外金融机构；

　　（二）依法管理所投资、控股的金融机构；

　　（三）进入银行间市场，开展同业拆借、发行金融债券；

　　（四）获得中国人民银行贷款；

　　（五）主管机构规定的其他业务。

　　金融控股公司可以全资控股附属金融机构。

　　第八条 金融控股公司变更公司名称、变更注册资本金、股权转让、调整业务范围、调整对子公司控股比例，更换高管人员等情形应报监管部门审批。

　　第九条 对金融控股公司的董事、监事和高级管理人员实施任职资格审查，具体考核指标应包括：品性是否良好、财务状况是否健康、与个人债务有关的经历是否对其现任职务有不良影响，被金融监管机构予以处罚的记录等。

　　第三章 金融控股公司的制度要求

　　第十条 金融控股公司在金融集团并表基础上管理风险。金融控股公司应完善公司治理结构，并制定有效风险管理制度和内控机制，持续进行并表监管，按照有关政策和制度对风险集中度较高的资产采取相应措施，并指导附属金融机构制定符合所属行业监管要求的风险管理、合规内控制度。

　　第十一条 金融控股集团应制定整体资本管理制度，定性管理与定量管理相结合，原则上合并报表后计算的资本充足率不能低于10%。

　　第十二条 金融控股公司应建立风险隔离制度，对集团内业务往来、资金调配、营销网络、信息共享等行为实行有效管理，防止金融控股公司及其附属机构产生利益冲突及风险传染。

　　第十三条 金融控股公司董事会承担金融集团的全面风险管理责任。金融控股公司及其附属机构董事会下设风险管理委员会或类似机构。风险管理委员会或类似机构根据董事会的授权履行相应风险管理职责。

　　第十四条 金融控股公司应建立统一的内部审计制度，实行集团内部审计集中化或者垂直化管理，定期检查集团整体的业务活动、财务状况和内部控制情况。要充分发挥内部审计、稽核在子公司风险防范中的作用。

　　第十五条 金融控股公司应根据国家有关财务、会计准则等规定，研究设计符合集团特点的合并报表编制方法,既要充分反映控股公司的整体经营业绩,又要有利于反映、识别风险。

　　第十六条 金融控股公司应当建立统一的内部交易管理制度，规范集团内部交易行为，并每半年度向监管机构报送相关情况。

　　第十七条 金融控股公司应当建立信息披露制度,并每年度向监管机构报告其组织架构、管理、财务状况、公司战略、面临的主要风险、与风险管理有关的政策、程序和信息程序。

　　第十八条 金融控股公司应采取有效措施，防止股东、董事、监事、高级管理人员及其他内部关系人利用其特殊地位，通过内部交易等方式侵害公司及其他相关利害关系人利益。

　　第十九条 金融控股公司应当有效管理集团风险集中度，根据本集团及附属金融机构的业务特点，制定风险集中度标准。

　　第二十条 金融控股公司应通过科学的计量、监测方法，有效防范公司的流动性风险，并制定流动性风险管理政策和应急预案。

　　第二十一条 金融控股公司应充分发挥协同效应，协调集团内各类金融机构共同发展，不断增强整体盈利水平，促进金融行业整体稳定健康发展。

　　第四章 金融控股公司的监管

　　第二十二条 对金融控股集团公司及其附属金融机构的监管，应依据其主要业务性质确定相应的监管机构。对金融控股公司的监管应秉承分业经营、分业监管的原则。

　　第二十三条 监管机构负责对金融控股公司的准入条件、资本充足情况、内部交易、风险集中度和流动性等实施全面和持续的监测、识别、计量和评估，促进金融控股公司稳健运营。

　　第二十四条 监管机构应对金融控股公司内部控制和信息披露进行评价和监督，一旦发现内部控制失控或关联交易有违公平交易的原则，建立相应问责机制。

　　第二十五条 监管机构应通过报告制度、现场（非现场）检查、定期评估预警等方式对金融资产管理公司进行有效监管。

　　第二十六条 国家相关部门和其他金融监管机构应建立协调机制和信息共享机制，加强对金融控股公司及其附属金融机构的监管。

　　第二十七条 中国人民银行、银监会、证监会、保监会应设立三方监管联席会议，每年定期召开会议对金融控股公司相关监管问题进行沟通和协调。

　　第五章 金融控股公司的解散清算

　　第二十八条　金融控股公司经股东会决议解散，应说明理由，并附股东会会议纪录、清偿债务计划、子公司或投资事业的处分期限及处理计划，报经主管机关核准后，依《中华人民共和国公司法》进行清算。

　　第二十九条 金融控股公司进行特别清算时，法院为监督该公司特别清算，应征询主管机关意见；必要时，可请主管机关推荐清算人或派员协助清算人执行相应工作。

　　第三十条 金融控股公司进行清算后，非经清偿全部债务，不得以任何名义退还股本或分配股利。

　　第三十一条　金融控股公司设立后，对其银行子公司、保险子公司或证券子公司丧失控制性持股地位的，主管机关应限期要求改正；期满未改正的，废止其许可资格。

　　第三十二条　金融控股公司经主管机关核准解散或废止许可的，应于主管机关规定期限内撤销营业执照，不得再使用“金融控股公司”的名称，并应办理公司变更登记。

　　第六章 法律责任

　　第三十三条　金融资产管理公司违反金融法律、行政法规的，由相应监管机关依照有关法律和《金融违法行为处罚办法》给予处罚；违反其他有关法律、行政法规的，由有关部门依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十四条 金融控股公司承担加重责任制度，即当子公司资本金不足或者失去清偿能力时，金融控股公司应为子公司补足资本金或恢复清偿能力。如果不履行，主管机关有权对其采取制裁措施以保障加重责任制度的实施。

　　第三十五条 金融控股公司与高层管理人员为委托与被委托的关系，公司是委托人、高管是受托人。法律上受托人对委托人负有勤勉和忠实义务，当发生侵害委托人利益时，如故意造成委托人机会利益的丧失、贪污挪用本公司的财产等，情节轻微的可由监管机构处以罚款或处分、民事赔偿责任，情节严重触犯刑法的，追究其刑事责任。

　　第三十六条金融控股公司的主要股东按照《中华人民共和国公司法》和金融监管要求，依法行使股东权利，不得干涉金融控股公司及其附属金融机构的具体经营活动。

　　第七章　附则

　　第三十七条 本法下列用语的含义：

　　（一）附属金融机构：指金融控股公司拥有控制权的银行业、证券业和保险业金融机构。

　　（二）主要股东：指持有金融控股公司资本总额或股份总额10%以上的股东或出资人。

　　（三）以上、以下：本法所称“以上”不含本数，“以下”含本数。

　　第三十八条 本法自年 月 日起施行。

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